用益物权·建设用地使用权

一丁

第三节 建设用地使用权

一、建设用地使用权的概念与特征
在《物权法》出台之前，我国法律对使用国有土地进行建设的权利称为国有土地使用权。规范国有土地使用权的法律主要是《土地管理法》、《城市房地产管理法》等。物权法立法过程中，对采取何种术语表达此项权利存在争议。有的主张用“基地使用权”，有的主张用“土地使用权”，有的主张用“地上权”，有的主张仍然用“国有土地使用权”，有的主张用“建设用地使用权”。《物权法》最终采用了“建设用地使用权”一语。
现代社会中，由于科学与建筑技术的发展，土地利用已不再限于地面，而是向空中和地下扩展，由平面趋向立体化发展。因此，有些国家在规定了地上权的同时，还规定了空间使用权或曰空间权。我国的《物权法》立法过程中，存在着是否单独规定空间权的争议。《物权法》最终未将空间权作为一项独立的用益物权来规定，而是将其规定在《物权法》第136条，作为建设用地使用权的一种具体表现形态。同时还规定了在地下也可以分别设立建设用地使用权。
根据我国《物权法》第135条的规定，建设用地使用权是建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有的占有、使用和收益的权利。这些权利主要具体表现为利用国有土地建造建筑物、构筑物及其附属设施的权利。建设用地使用权具有如下特征：
（一）建设用地使用权的客体是国有土地
建设用地使用权的客体是国有土地。在《物权法》立法过程中，存在着建设用地使用权的标的物可否存在于集体所有的土地之上的争论。《物权法》虽然在其第151条规定，集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理法等法律规定办理。一般认为，该条并未赋予在集体所有的土地上进行建设的权利的用益物权属性。
（二）建设用地使用权的目的主要是为了在国有土地上建造建筑物、构筑物及其附属设施
根据《土地管理法》的规定，对土地可基于其用途不同而划分为农用地、建设用地和未利用地。其中的建设用地是指为了建造建筑物、构筑物的土地。建设用地使用权的客体是国有土地，更具体而言，是国有建设用地。建设用地的使用目的即为在其上建造建筑物、构筑物及其附属设施。这一点与国有农用地不同，在国有农用地上不能设置建设用地使用权。
（三）建设用地使用权的取得具有有偿性、期限性
我国曾长期对国有土地使用权采取无偿使用的制度。后来随着改革开放的发展，国家逐步意识到土地的利用价值之大，并意识到有偿使用国有土地会促进国有土地的有效利用。于是在上个世纪九十年左右通过《土地管理法》、《城市房地产管理法》等一系列法律法规创设了一套国有土地有偿使用制度。《城市房地产管理法》第3条规定：“国家依法实行国有土地有偿、有期限使用制度。但是，国家在本法规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。”《物权法》第137条重申了这个精神。当然，除了有偿取得之外，建设用地使用权还可以基于划拨无偿取得，但是通过划拨方式取得建设用地使用权受到极大的限制。并且，从权利的创设角度上看，通过出让方式取得建设用地使用权，属于民事方式取得，因此所发生的纠纷可通地民事诉讼解决。而划拨方式取得建设用地使用权属于基于政府行政行为产生的权利，对因该行为产生的建设用地使用权产生纠纷的，应诉诸行政诉讼而非民事诉讼方式加以解决。

二、建设用地使用权的产生与期限
（一）建设用地使用权的产生
根据《物权法》第137条的规定，建设用地使用权的产生方式主要有两大类：划拨方式和出让方式。其中的出让方式又可具体分为三种：协商出得、招标取得、拍卖取得。除了通过划拨方式和出让方式等方式创设建设用地使用权之外，据《物权法》第143条的规定，民事主体还可以在建设用地使用权的流转过程中继受取得。
1．通过划拨方式取得。《城市房地产管理法》第22条规定，土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。依照本法规定以划拨方式取得土地使用权的，除法律、行政法规另有规定外，没有使用期限的限制。《土地管理法》第54条规定， 建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：（1）国家机关用地和军事用地；（2）城市基础设施用地和公益事业用地；（3）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（4）法律、行政法规规定的其他用地。《物权法》第137条第3款规定，严格限制以划拨方式设立建设用地使用权。采取划拨方式的，应当遵守法律、行政法规关于土地用途的规定。
2．通过出让方式取得。该种取得方式是指民事主体通过向国家支付建设用地使用权出让金的方式，由国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定期限内让与土地使用者，用以建造建筑物、构筑物及其附属设施。土地使用者通过这种出让建设用地使用权的行为即取得建设用地使用权。通过出让方式取得建设用地使用权又有三种具体表现方式：协议、招标和拍卖。协议是由市、县人民政府土地管理部门代表国家作为出让方，与土地使用人按照平等、自愿、有偿的原则协商一致后，签订建设用地使用权出让合同。招标和拍卖，应当先由市、县土地管理部门发出招标、拍卖公告，通过招标、拍卖程序，签订建设用地使用权出让合同。根据我国《物权法》的规定，工业、商业、旅游和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者，应当采取拍卖、招标等公开竞价的方式出让。采取招标、拍卖、协议等出让方式设立建设用地使用权的，当事人应当采取书面形式订立建设用地使用权出让合同。建设用地使用权出让合同一般包括下列条款：（1）当事人的名称和住所；（2）土地界址、面积等；（3）建筑物、构筑物及其附属设施占用的空间；（4）土地用途；（5）使用期限；（6）出让金等费用及其支付方式；（7）解决争议的办法。
3．通过流转方式取得。建设用地使用权流转是指土地使用人将建设用地使用权再转移的行为，如转让、互换、出资、赠与等。建设用地使用权转让、互换、出资或者赠与的，应当向登记机构申请变更登记。基于土地使用权流转的法律事实，新建设用地使用权人即取得原建设用地使用权人的建设用地使用权。除此之外，建设用地使用权还有可能基于抵押权的实现而取得。
须注意的是，我国《物权法》对建设用地使用权的设立采取了登记要件主义。设立建设用地使用权，应当向登记机构申请建设用地使用权登记。登记机构应当向建设用地使用权人发放建设用地使用权证书。建设用地使用权自登记之日起成立。
（二）建设用地使用权的期限
通过不同方式取得的建设用地使用权，其存续期间也有所不同。
通过土地划拨及乡（镇）村建设用地程序取得的建设用地使用权，是无期限的。
通过出让方式取得建设用地使用权的，根据《国有土地使用权出让和转让暂行条例》第12条的规定，按照土地的不同用途，土地使用权出让的最高年限为：（1）居住用地70年；（2）工业用地50年；（3）教育、科技、文化、卫生、体育用地50年；（4）商业、旅游、娱乐用地40年；（5）综合或者其他用地50年。每一块土地的实际使用年限，在最高年限内，由出让方和受让方双方商定。
通过流转方式取得建设用地使用权的，根据我国《物权法》第144条的规定，建设用地使用权转让、互换、出资、赠与的、当事人应当采取书面形式订立相应的合同。合同的期限由当事人约定，但不得超过建设用地使用权的剩余期限。
对建设用地使用权到期以后的续期问题，《物权法》采取了不同的立法对待。依《物权法》第149条的规定，住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。非住宅建设用地上的房屋通读其他不动产的归属，有约定的按约定，没有约定或约定不明的，依照法律、行政法规的规定办理。

三、建设用地使用权人的权利和义务
（一）建设用地使用权人的权利
1．占有和使用土地
建设用地使用权权能的发挥，以占有建设用地为前提，以使用建设用地为手段，以通过占有和使用该建设用地达到在其上建造和保存建筑物或构筑物及其附属设施为目的。建设用地使用权人对建设用地的使用权，应当在法定和约定的范围内进行。同时，建设用地使用权也可以准用不动产相邻关系的规定。建设用地使用权建造的建筑物、构筑物及其附属设施的所有权属于建设用地使用权人，但有相反证据证明的除外。此处所谓“建筑物”，是指人可以在其中进行生活或生产经营活动的，固定于土地上的人工修建的房屋以或其他场所，如住宅、办工楼、厂房、仓库等。所谓“构筑物”，是指人不能在其中进行生活或生产经营活动的、固定于土地上的人工修建的道路、桥梁、隧道、池塘、水坝、水塔、电线杆、纪念碑等物。所谓“附属设施”是指为供建筑物或构筑物效用最大程度发挥而人工建造的设施如围墙、护栏、花坛等。
2．对建设用地使用权进行处分
根据《物权法》第143条的规定，建设用地使用权人有权将建设用地使用权转让、互换、出资、赠与或者抵押。另据《物权法》第144条的规定，建设用地使用权转让、互换、出资、赠与或者抵押的，当事人应当采取书面形式订立相应的合同。使用期限由当事人约定，但不得超过建设用地使用权的剩余期限。建设用地使用权人有权收取处分建设用地使用权所得的收益。
建设用地使用权的处分遵循“房随地走、地随房走”的原则。建设用地使用权转让、互换、出资或者赠与的，附着于该土地上的建筑物、构筑物及其附属设施一并处分。在设定建设用地使用权时如果当事人对建设用地使用权的流转作了限制，则建设用地使用权不得超出该限制流转其建设用地使用权。建设用地使用权可以抵押，其地上的建筑物或者构筑物及其他附属设施也随之抵押。另外，当地上的建筑物或者构筑物及其他附属设施抵押时，其使用范围内的建设用地使用权也随之抵押。建设用地使用权人可以作为出租人将建设用地使用权连同地上的建筑物或者构筑物及其他附属设施租赁给他人使用并收取租金。在建设用地使用权出租后，建设用地使用权人仍须向土地所有人履行义务。
但并非所有的建设用地使用权均可自由处分，对通过划拨方式取得的建设用地使用权，只有在下列几种情况下，才可以转让、抵押、出租：（1）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；（2）领有国有土地使用证；（3）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；（4）签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。在其他情况下，通过划拨土地取得的建设用地使用权不得转让、出租、抵押。
3．为附属行为
建设用地使用权人可以在其占有和使用的建设用地范围内为各种附属行为，如修筑围墙、种植花木、修建临时工棚等。只要不违反法律的强制性规定，不违反合同约定，不损害他人利益，如何为附属行为，为何种附属行为，完全遵循权利人意思自治的原则。
4．补偿请求权
根据《物权法》第148条的规定，建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依法律规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。该条在规定国家负有在提前收回土地的情况下给予建设用地使用权人补偿和退还相应出让金的义务的同时，实际上也从反面赋予建设用地使用权人以请求权。该请求权的内容主要有二：其一是请求对存于该土地上的房屋及其他不动产的补偿。提前收回土地的，土地上所存的房屋及其他不动产的所有权也随之转移，即发生行政征用的效果，而据《物权法》第42条第3款的规定，征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿。其二是请求退还相应的出让金。出让金是建设用地使用权人为取得建设用地使用权而支付的对价，如建设用地被提前收回，建设用地使用权人便难以享受到基于支付全部出让金而应享受到的全部建设用地使用权。基于公平原则，他有权请求国家退还相应的出让金。
（二）建设用地使用权人的义务
1．合理使用的义务。根据《物权法》第140条的规定，建设用地使用权人应当合理利用土地，不得改变土地用途；需要改变土地用途的，应当依法经有关行政主管部门批准。
2．支付出让金及其他费用的义务。根据《物权法》第141条的规定，建设用地使用权人应当依照法律规定以及合同约定支付出让金等费用。这里的“费用”包括建设用地使用权应支付的补偿费、安置费、土地使用税等
3．返还土地，恢复原状的义务。使用权人在建设用地使用权期限届满或国家基于公共利益而提前收回土地时，应当将土地返还给所有权人，并且原则上应恢复土地的原状。

四、建设用地使用权的消灭
建设用地使用权的消灭事由主要包括以下三种：
1．建设用地使用权期限届满而未续期。虽然住宅用地使用权在期限届满时可自动续期，但非住宅用地使用权届满时是否续期，需要由当事人自主决定。如果当事人放弃续期，那么建设用地使用权也因其期限届满而归于消灭。
2．因公共利益的需要或土地使用权人的违法行为而提前收回建设用地使用权。根据《土地管理法》第58条、《城市房地产管理法》第25条、《物权法》第148条的规定，在下列情形下，国家有权收回建设用地使用权：（1）为公共利益需要使用土地的；（2）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（3）因单位撤销、拆迁等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（4）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的；（5）因未按出让合同约定使用土地，情节严重的；（6）土地闲置超过两年的。
3．土地的灭失。建设用地使用权的存在以建设用地的存在为前提，当建设用地因地震、海啸、山体滑坡、河流改道、洪水淹没等原因灭失时，建设用地使用权的基础即不复存在，建设用地使用权当然消灭。

（注：楼主原创，请勿剽窃）