《凤凰周刊》：大陆2007年三农新政

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《凤凰周刊》：大陆2007年三农新政

三农问题关系到国家的重大政治经济制度，需要专题、全方位研究。农业税费改革，在短时间内是有效的，但它引发的更深层次矛盾和问题，难以仅靠这一改革来解决。

据接近中央高层的人士透露，日前召开的国务院常务会议已就2007年一号文件的内容进行了讨论。而中央政府也自2005年“建设社会主义新农村”开局运行至今，得出“开局良好”的评价。

国务院发展研究中心农村经济研究部部长韩俊分析认为：继2004年中央一号文件“增加农民收入”、2005年“提高农业综合生产能力”、2006年“建设社会主义新农村”之后，2007年中央一号文件将继续锁定农村问题，“加强现代农业，进一步推进新农村建设”有望成为新一号文件的主题。

2007年初，《凤凰周刊》 就中央政府促进新农村建设和财税政策、保护环境的财税政策、中央地方关系等新的“一号文件”中涉及议题对韩俊进行了专访。

建立用好财政转移支付的机制

凤凰周刊：在2007年，中央在财政支出方面有那些惠农政策？

韩俊：2007年，中央政府为农村税费改革给予基层的专项转移支付是780多亿元。在省和市两级政府对农村基层的转移支付预计250亿元左右，合起来两项大概超过1000亿元。

2007年的新农村建设重点应关注的问题是建立用好财政转移支付的机制。 目前，加大对农村基层财政转移支付的机制已经形成，但如何用好财政转移支付还没有很好破题。

我认为完善转移支付制度可以从以下三个方面切入。首先，归并整理各种支农项目，把大部分支农项目的审批权下放给县、市级政府；同时完善资金管理，使这些资金能专项用于支农项目。其次，进一步扩大财力性转移支付的覆盖范围，恢复其作为一般性转移支付的初始目的。第三，切实增加转移支付的量，不断强化县乡政府支持“三农”发展的财力基础。改革当前税收返还制度，使中央政府能够集中使用财政资金，更好地支持落后地区经济社会事业的发展。也有专家认为，应当从“扩大一般性转移支付、规范与清理专项转移支付、取消税收返还与原体制补助”三个方面优化转移支付结构。

各级政府在新农村建设中都应该发挥重要的作用。有专家认为，省级政府也应当集中部分资金。除了中央的转移支付外，应该把各地的土地转让收入统一纳入预算管理，以集中使用。为了减少操作上的阻力，这部分资金在省以下层级可以考虑采用横向转移支付的方式。

调整收入再分配格局

凤凰周刊：是不是还是要围绕提高农民收入大做文章？把过去利用土地收益这个“新剪刀差”产生的资金尽可能多地留在农村？

韩俊：在未来十几年间，土地资本的分配方式与分配格局的改变，可以支付城乡经济社会协调发展所需的运作成本。从这个意义上讲，当前和今后相当长的时期内，农村土地制度的改革将处于一种关键性的位置。

据有关部门粗略估计，改革开放以来国家通过土地征用从农村转移出的土地资产收益超过2万亿元。1987年至2001年，全国非农建设占用耕地3394.6万亩，其中70%以上是征地，这就意味着至少有2276万亩耕地由原来的集体所有变性成了国家所有。1999、2000、2001年全国招标拍卖挂牌出让国有土地使用权，价款分别达到114、246、492亿元，2002年仅前5个月就达到近300亿元，总计1152亿元。这些土地绝大部分都是国家从各农村集体经济组织征用来的集体土地。

按照《全国土地利用总体规划纲要》，2000年至2030年的30年间占用耕地将超过5450万亩。如果按现行的征地补偿原则计算，在未来十几年内，农民因土地的低价征用将损失3万亿元以上。据有关方面统计，一般每征用一亩地，就伴随着1.5个农民失业。那么，未来30年占用耕地5450万亩，至少将暂时性地造成8000万农民失业。

发展农村金融

凤凰周刊：前不久，银监会出台了新的农村金融政策，是不是国家要努力为农村地区“输血”？

韩俊：当前在新农村建设过程中，应该发挥财政的杠杆效应，盘活相关的金融资源。日本在农业发展进程中就充分发挥了金融的积极作用。以农林渔业金融公库、农业改良资金和农业现代化资金等三种形式为主的日本农村金融，主要定位在扶持农村收益低、回收期长、风险高的事业、无信用能力等事业。这些资金期限长（最长可达25年），利息低（农业改良资金为无息贷款，其他两种的资金利息最高为1.6%），上限比较大（个人可贷资金最高达5亿日元）。这些农业资金之所以能提供如此优厚的条件，根本原因在于日本财政对这些资金实施了财政补贴（包括财政贴息等）。这些补贴过去通过专项转移支付的途径，现在则逐步改为一般转移支付，经由地方政府进行支付。尽管日本农业金融有优惠的条件，但它也有严格的使用途径。例如，农业改良资金仅限于扶持农业新作物、新技术等培育与开发。几十年的实践表明，日本的农村金融在日本农业现代化过程中，发挥了巨大作用。

从中国的实际情况出发，我们探讨出利用公共财政建立农业保险的可行性。历史经验证明，试图在没有政府财政支持建立农业保险，难以成功。因此，发展农业保险必须尊重其“准公共品”属性，建立一个有明确财政支持的政策性体系。

改革当前的农村基础

凤凰周刊：您认为社会主义新农村建设的关键在什么地方？

韩俊：从农村基础教育的投入体制看，中国这些年来走的是一条与其他国家现代化经验完全不同的路子。在现行体制下，中央和省级政府在发展农村义务教育方面没能承担起主要责任，实际上乡镇财政和农民群众承担了主要责任，这使农民负担过重，同时相当多地区的乡镇财政也难以支撑，以致严重影响了农村义务教育的进一步发展。

从公共卫生的角度来看，农村医疗条件很差，农民缺医少药、看不起病的现象非常突出。2004年，国务院发展研究中心农村部对地域涉及25个省市的114个县的118个村中的1000多个农户的调查显示，农村妇女住院分娩率和农民患病就诊率依然较低：2003年32%的婴儿在家出生，其中西部高达41.6%；过去3年中死亡人口中有78.6%在家病故；在医生建议住院的情况下，43%的农民病患者不愿意住院，而其中的83%又是因为经济上的原因所致。

从公共卫生的财政支出来看，国家财政去年用于医疗卫生的开支380多亿元，其中用在乡镇卫生院的还不到60亿元，只占15.5%，也就是说，财政开支的医疗卫生经费用在城里的是84.5%。所以，如何优化和改革农村公共卫生管理体制，如何完善农村公共卫生的财政体制值得认真研究，这是关系到当前农村经济社会协调发展的又一个重要方面。

中央农村经济工作会议明确提出，积极探索建立覆盖城乡的社会保障体系，在全国范围内建立农村最低生活保障制度。中央和省级政府应当尽快组织调研，各自制订农村最低生活保障相关法规和条例，在民政部门建立专门的机构进行实施和管理。保障资金的来源应坚持以政府投入为主的原则，把农村最低生活保障资金列入财政预算。

农村需要综合改革

凤凰周刊：有部分学者认为，三农问题是所有发展中国家避免不了的问题，不单单需要点上改革，更需要全面改革，您如何看？

韩俊：是的，中国农村需要综合改革，经过28年的农村改革，中国农村正处于由生存型社会向发展型社会转变的关键时期，基本公共服务严重不到位，已成为制约农村经济社会发展的突出矛盾。随着农村公共需求的全面快速释放，为农民提供基本而有保障的公共服务不仅成为广大农民最迫切、最现实的期盼，也是进一步解放和发展农村生产力，确保社会和谐稳定的重要基础。在这个特定背景下，新阶段农村综合改革应当抓住农村经济社会发展进程中的突出矛盾，变革农村的上层建筑，逐步实现城乡基本公共服务均等化，并以此为起点，建立统筹城乡发展的一系列体制机制。

三农问题关系到国家的重大政治经济制度，需要专题、全方位研究。农业税费改革，在短时间内是有效的，但它引发的更深层次矛盾和问题，难以仅靠这一改革来解决。凡涉及国家重大政治经济制度的改革，需要统筹策划、全面设计。

只有改变原有的增长机制和发展模式，调整国民收入再分配格局，转换政府的职能，改革农村的治理结构，确立促进农村经济、社会、政治、文化综合发展的科学的发展观，并辅之以切实可行的政策措施，“三农”问题才能得到根本解决。来源：《凤凰周刊》