邓聿文：中国需要对住房市场进行再改革

zazhi

　　预期中的中国新一轮房地产调控终于来临。继国务院常务会议出台“八条”调控组合拳外，拟议已久的上海、重庆征收房产税也于28日正式试点。国务院的“新八条”主要是针对住房市场的流通环节，对投机需求制定了更为严格的限制，而上海、重庆的房产税则直接增加了购房人的保有成本。房地产市场的两颗重磅“炮弹”在同一时刻推出，乐观者预计，房价应该会在这一波调控中有所下降。

　　房价是中国社会当前最为纠结的一个问题，尽管去年出台了包括限购在内的史上最严厉的调控措施，但全国70个大中城市可比房价还是上涨了十多个百分点。楼市调控之所以未能实现预期效果，原因是多方面的，但关键在于，现有的调控举措未能触及到两个带有本质性的问题：一是现有对房地产的市场定位并未因调控而得到改变；二是房地产涉及中央与地方的关系，调控也并未针对这一问题。鉴此，任何对楼市的调控，要想达到效果，必须触及这两个问题。

住房市场改革须有整体设计

　　从房价收入比来说，中国已经接近或超过10倍，而国际上其他国家普遍在6倍左右，考虑到中国的低收入水平，尽管当前有着庞大的住房需求，但高房价显然是不可持续的。因而，如果现在不使高房价降下来，等到房价泡沫因膨胀而破灭，就会给中国带来一系列严重的政治经济和社会后果。所以，有必要对住房市场进行再改革。

　　需要说明的是，改革虽然是着眼于房价，但改革不仅仅局限于住房市场，而涉及到中央与地方关系调整等，因而，须有对住房市场改革的整体设计。

　　自确立房地产的市场化改革和发展方向后，近五、六年来中国以主管部门或国务院名义发布的大大小小的文件不下几十件，但主要是把房地产作为政府调控的对象，而鲜有真正的改革措施出台。所以如此，很大程度上在于未能正确地认识住房这一商品的性质，从而未能处理好涉及中央与地方的事权和财权关系。这也是房地产调控未能取得应有效果的原因所在。

　　此次调控在改革方面有所进展，主要是推出了房产税这一新的税种。中国过去当然也有涉及房地产的税收，但此房产税非彼房地产行业的税收，它更接近我们通常所说的物业税，主要是针对个人在保有环节征收的一种房地产税收。由于物业税（房产税）在属性上来说属于地方税，因此它其实为地方增加了一条新的增税途径，从而也对中央与地方的财权关系是一次微调。

　　但从“新八条”来看，虽然其严厉程度要超过历次调控，可无论是强化政府监管，加大保障房建设力度，还是完善相关税收，强化差别利率，以及严格用地管理等，都属于政府宏观调控的范畴，而不是改革。差别只在于，这次调控更强调政府的责任，因而更强化了行政之力。

保障房为何不受重视
　　事实上，不管文件如何强调，这些年从中央到地方，各级政府都把房地产作为拉动经济增长的龙头支柱产业加以扶持发展，也就是说，将住房定位于一种普通商品，而不是当作国家必须建立的基本社会制度之一。这当然一方面由于房地产业与众多行业有关联，客观上对国家的经济增长作用巨大；另一方面也是国家把城镇化作为发展战略后，地方普遍遇到资金不足的问题。两相结合，也就强化了房地产支柱产业的定位。特别对地方政府来说，由于以GDP为政绩导向，又存在地方的政绩竞争，更会倚重房地产。
　　保障房的缺席就是这一定位的自然结果。既然住房是一种普通商品，能够带来地方财政收入的增加，那么，对于不能产生增值收益的保障房，地方政府也就不会有兴趣和动力去做。道理很简单，发展保障房一方面势必会减少地方的土地出让收入和房地产税收；另一方面还要从已有的政府财政收入中拿出一大块来建保障房。地方政府是不会去干这种“蠢事”的，除非真的是为民着想或与自己的前程挂钩。所以，在房改推行的早些年，不仅保障房的品种少，各地基本只有半保障性质的经济适用房一种，而且长期未能完成国家下达的任务。近年来虽然保障房的品种多起来了，但依然是积极性不高。整个“十一五”时期，保障房供地为68万多亩，而全国共批准新增建设用地3300多万亩，仅去年一年，全国实际建设用地供应就达642万亩，为保障房五年供地的近10倍。

　　定位的偏差也受制于地方财政的困境，后者很大程度上则由分税制改革所致。1994年实行的分税制改革，弱化了地方财政的吸取能力，但事权并没有被上收，从而导致事大财小的局面，致使地方财政变成吃饭财政，陷入困境。加之近几年国家又强调要加大对公共产品和服务的提供力度，虽然有国家的转移支付，但亦不敷支出水平。这种情况下，地方政府要想完成国家的任务，只有打土地的主意，所以，大力发展房地产、催高房价，也就成了多数地方政府的不二选择。房价越高，越能制造楼市繁荣的假相，从而地方政府得到的房地产税收和土地出让收入也就更多。

须视住房为民生必需品

　　上述分析说明，要切实有效降房价，保障每个人都住有所居，关键是要对住房的定位进行纠偏，同时下大力气调整和改善中央与地方的关系，特别是财政体制。

　　如前所述，住房作为一种商品，首先是用来满足人们低层次的生存需求的。这是住房最基本的价值。改革的目的，就是要实现住房这一基本价值，因而，国家在设计住房政策时，须把住房作为一种民生必需品来看待。既是民生必需品，宏观调控就不可或缺，而不能任凭目前远非健全的市场去支配。因为，如果民生必需品短缺而又没有有效调控和公平分配，它们的价格就会暴涨，一如当前的房地产市场。

　　但仅有调控是不够的，对于民生必需品，国家还必须承担起保障房的建设之责，而不能一味地把它推给地方政府。在这方面，“新国八条”虽然要求更为严格，但也是主要把它作为地方政府必须完成的政治任务。当然，强调国家负有保障之责，并不是说要国家自己去造房子，可以把它交由国企尤其是央企去完成。国企本来就是为实现国家的某些特殊使命而设立的，其承担保障房的建设天经地义。如果民企愿意为保障房建设出一份力，也可以，在资格上与国企一视同仁。在大力发展保障房的同时，商品住房则可按30%的住房建设用地进行开发和销售，房价随行就市，以满足部分中高收入者的住房需求。

应改革现行财政体制

　　其次，改革“九四”财政体制，为地方政府寻找可持续的财源。上海、重庆正式推出房产税，这是调整中央与地方财政关系的一个方面。房产税作为地方的一个主要税种，从发达国家的经验看，是能够为地方发展提供一条可持续的财政收入来源。但从中国的情况看，由于地方以往欠账太多，仅有房产税无法解地方资金之渴，如果没有其他更多可持续的财政收入来源，房产税势必会扩大和泛化，变成对人们住房财产性收入的掠夺。所以，必须改革“九四”财政体制。

　　财政体制的实质，不单纯是财力增长，而是要使各级政府主要是中央和地方的财力和事权要配匹。权大责小，或者权小责大，都要出问题。目前的情况是，中央和地方的权责不对等，中央财大事小，地方事大财小，因此，解决的办法也无非两条：要么中央把事权收上来，要么把财权放下去，没有第三种选择。从当前情形看，一下子斩断地方政府的土地财政显然不可行，但可以减少地方对土地收入的依赖，与此同时，增加中央的转移支付力度，强化中央对公共服务的提供责任。
　　第三，在财政改革中，还须伴之以政府职能的转变。如果政府的职能没有切实改变，特别是中央部委的过大权力没有得到有效削减，把部分职责交由市场去完成，减少其对微观经济的干预，那么，中央与地方财政关系的调整很难。因为“九四”体制后的财政集权，实为中央部委的集权。所以，需要在地方承担公共事务的同时，把集中到各部委的权力还给地方。

http://www.zaobao.com/yl/tx110201_001.shtml
我很赞成这种观点：住房是特殊的商品，首先是用来满足人们低层次的生存需求的。国家要保证人有所居。小部分可以是随行就市的纯商品房，满足高需求者的需要。