为地票正名

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作者: 路乾 【南方周末】本文网址：http://www.infzm.com/content/55007

   地票不仅不会加剧农民“被上楼”，反而可能破解这一现象的制度成因；地票不仅不会推高房价，更有可能起到相反的效果

    2010年底，成都“地票”成交均价达到每亩七十余万。
    如果一户农民有一亩宅基地，他们把这块土地复垦成耕地，就可以整理出一亩建设用地指标，这个指标可以成为“地票”，农民可以拿它去交易。如果是自主复垦和交易，七十余万的价格，意味着这户农民可以净得五十余万（在成都，每亩地的复垦拆迁成本当下约为2万－3万，加上集体提留和交易税费，每亩地票的成本约为十余万）。
    对于中国农民，这是一笔不小的收入。不会有人认为，帮助农民增收是件坏事，成都的“地票”交易却被国土资源部紧急“暂缓”，这又是为何？
    媒体相传，“暂缓令”的背后，是国土部要降低增减挂钩热度，防止农民“被上楼”的考虑。也有传闻称，地票高价会推高房价，且不利于远郊区县的发展。
    以一个研究者的角度看，地票承载的这些忧虑多少有些莫须有。
地票与“被上楼”
    “被上楼”，指的是一些地方强迫农民集中居住，以省出土地利用指标用于开发建设。这是增减挂钩政策下的扭曲现象。
    任何一种制度设计都有可能在执行中出现扭曲变形的情形，表面上，农民“被上楼”是增减挂钩政策带来的，但实质上，“被上楼”现象的根源，在于中国土地管理大半计划、小半市场的双轨体制。
    中国的土地管理基本仍是高度计划体制，即由国土资源部计划分配各地建设用地指标，“增减挂钩”是对这种单一模式的改进，它允许各地将“拆旧区”的农村建设用地整理复垦，将建设用地指标“交易”置换到城市“建新区”。这种“交易”既有助于更合理的配置土地资源，也有助于远郊农民分享城市土地的增值收益。
    然而，“拆旧区”和“建新区”必须落在一县范围内，完全由国土部门立项、规划、选址和审批，由地方政府实施拆迁、安置和建新工作，并由政府制定补偿标准，农户及其集体无法自发参与挂钩项目，无法主导挂钩项目的实施，更无从知晓指标的真实价格。
    在这种行政色彩浓厚、交易信息不足、无价可循的情况下，难免会出现政府与农民难以就补偿 （实质是指标交易的价格）达成一致，从而出现政府利用行政权力强迫农民上楼的情形。
    要使农民不“被上楼”，简单地否定和叫停、处理几个负责人无济于事。多年来处理的征地案件还少吗？征地问题因此而解决了吗？答案人所共知。“被上楼”，凸显了改革的困难：在行政权强于司法权的制度背景下，如果市场化不够彻底、犹豫缓慢，难免存在行政强权渗入市场交易，以致出现无价可循、增加交易争议，损害改革进程的情况。
    要使农民不“被上楼”，真正负责任的解决方案不应该是更计划——简单叫停，退回到原来计划配置的方式，而是更市场——加快改革，用更完善的市场制度代替行政强权。
    具体而言，就是从半计划半市场的挂钩项目，过渡到农户自发复垦和拆迁、在地票市场上集中交易的方式：让农户及集体有权立项和规划，在更大的范围（如跨市、跨省）自发组建“拆旧区”和“建新区”，自主决定是否参与、如何筹资、如何建房、收益分配与权属调整，在地票市场自主挂牌交易土地指标，由市场来决定指标价格。
    明码标价有助于止纷定争，地票市场上交易的价格，有助于农户决定是否参与，以及以何种方式 （以村组集体还是以散户的形式、自己复垦还是委托专业公司等）参与挂钩项目。政府在其中扮演的角色，应该是监管者，而非参与者。
    地票市场的建立，正是将指标交易由政府主导转为农户和市场主导，从而促使行政力量退出、指标明码标价，使“被上楼”的制度症结有了破解的可能。
地票与城市化
    目前的挂钩项目不可回避的问题是，尽管新建的农民集中安置区干净整洁，房子比以前好多了，大量农民仍然在外打工，新建的安置区依然面临空心化的问题。按中国目前城市化的速度，几年、十几年之后，是否要重新复垦拆迁一次？
    如前文所述，如果农户可以自主交易地票，一亩宅基地可得五十余万的净收入。无论未来进城与否，农民都获得了比原先更高的收入，有更多的选择余地，可以过上更好的生活。
    人们常说，农民进城的基础是生产生活方式的转变。可是如果农民没有资本，又如何有能力改变生产方式？如果生产方式不转变，又如何改变生活方式？地票高价，正可以提高农民手中的资本，让农民有能力进城，找到更好的谋生和教育机会，从而改变自己和后代的命运。
    五十余万并非上限。试想，如果允许地票跨市乃至跨省交易，成都的地票可以卖到上海，农民又可以获得多少收入？又会有多少农民因此而融入城市？又会因此而创造多少就业？！如果不趁现在房价、地票价格较高时为农民致富融资，更待何时？！
    如果我们允许农户及集体自发复垦和整理土地，农民会更多的选择直接进城，新村也就会更加合理的布局，从而更有利于提高土地的集约节约程度。
    此外，农民获得高收入后会选择梯度进城。由于受生活习惯，对家乡的依恋，以及生活成本的约束，农民不会集中到中心城区，而是会首先选择在所在乡镇、区县安居。这对促进城镇化发展，促进远郊区县和乡镇的人气、商业和房地产发展都大有好处。同时，可以以转移支付的方式，加大由中心城区反哺远郊区县的力度。
    为解决三农问题，免除了农业税，提高了补贴以及征地补偿力度。然而，在我国行政权强于司法权，农民的土地权利不完整，城市化加速的背景下，征地强拆、“被上楼”仍是社会之痛。农民依然是我国的弱势群体，农民依然贫穷，农民依然徘徊在城门之外！
    地票市场的建立，正是以市场代替行政权的方式，利用快速城市化带来的极差收益，以城市反哺农村，促进农民更好的融入城市，促进土地的集约节约。这样的好事，何乐而不为？
地票与房价
    如果地票价格高，将会推高房价，这是对地票的一种主要忧虑。
    某种意义上，这种忧虑与地票的关系其实并不大，不过是以地票之名释放出来而已。
    在房价不断上涨的过程中，任何可能导致成本变化的因素都会被卖方列入提高房价的理由目录中，地票价格上涨这么好的素材怎么可能被放过？
    几年前，随着房价的走高，国内媒体上已有过“房价推高地价，还是地价推高房价”之争。从经济学的角度，这并不是一个需要争论的问题：房地产价格属于资产价格，房价高低是货币现象，而非成本现象。换而言之，这几年房价的迅速上涨并不是成本上涨推高的，而是不断增加的货币供应量决定的。
    而且，地票高价释放的信息，可以促使农户和集体作出积极的回应，增加地票供给。我国有辽阔的农村和大量闲置的宅基地，如果农户可以自发复垦和整理土地，在高价的引导下，会产生大量的供给。这样庞大的供给，会平抑地票价格，同时为城市发展提供建设用地指标。增加的建设用地指标，可以扩大城市供地，其结果不但不会推高房价，更有可能起到相反的效果。
（作者为美国马里兰州立大学经济学博士生）

个人点评：中国是个农业大国，土地如何有效被利用是当今中国最大的实际问题，政府的土地经济与农民的土地交易的可行度都存在着一定的交系，“被上楼”让人担忧，但如何调控，必须由政府将“利”字放旁边，做出有利于农民生存的决择啊！